Vincoli espropriativi e vincoli conformativi

Il TAR Piemonte - Torino, sez. I, con la sentenza 30.01.2012 n. 142, ha affrontato il tema relativo alla distinzione tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi.

Secondo il Collegio sono conformativi i vincoli inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono ed in ragione delle caratteristiche estrinseche o intrinseche o del rapporto per lo più spaziale con un'opera pubblica. Sono invece espropriativi i vincoli incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui localizzazione non può coesistere con la proprietà privata.

Nel caso di specie, il ricorrente proponeva ricorso per l'annullamento del silenzio serbato dal Comune di Santhià sulla richiesta inoltrata da R. S. in data 9.3.2011 volta ad ottenere il mutamento di destinazione dell'immobile di sua proprietà da area per servizi sociali ed attrezzature a livello comunale ad area edificabile per usi residenziali.

In particolare, il terreno del ricorrente è inserito in zona destinata ad "aree per servizi sociali ed attrezzature a livello comunale (SP)" in cui è consentita l'edificazione per la realizzazione delle predette attrezzature anche da parte di privati previa concessione in diritto di superficie e stipula di apposita convenzione regolante l'utilizzazione e la gestione delle attrezzature.

Secondo la giurisprudenza in materia di vincoli urbanistici "sono indennizzabili soltanto i vincoli urbanistici preordinati all'espropriazione o di carattere sostanzialmente espropriativo in quanto implicanti uno svuotamento della proprietà, mentre non lo sono i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore per attrezzature e servizi realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato anche se accompagnati da strumenti di convenzionamento" (T.A.R. Lombardia - Milano Sez. I 10.6.2010 n. 1772).

Inoltre, è stato recente statuito che "non hanno natura espropriativa ma conformativa del diritto di proprietà esistente sui suoli i vincoli che non solo non sono esplicitamente preordinati all'esproprio in vista della realizzazione di un'opera pubblica ma nemmeno si risolvono in un'ablazione dei suoli medesimi consentendo al contrario la realizzazione degli interventi su di essi previsti anche da parte di privati ed in regime di economia di mercato; in questi casi la zonizzazione dei suoli non è espressione di potere espropriativo, neanche in senso lato, ma della più generale potestà di pianificazione del territorio spettante all'Amministrazione comunale alla quale è connaturata la facoltà di limitare l'edificabilità su determinate aree a specifiche categorie e tipologie di opere (alla luce di tale principio il Consiglio ha escluso la natura espropriativa della destinazione urbanistica dell'area dei ricorrenti consistente nell'uso pubblico, rilevando come le norme di attuazione del p.r.g. nell'elencare le tipologie di opere ed attrezzature ivi realizzabili, quali parcheggi, consultori, centri culturali, cliniche etc., non ne limiti l'edificazione "alla mano pubblica", e quindi ben consenta che le stesse siano realizzate anche ad iniziativa privata") (Consiglio di Stato Sez. IV, 7.4.2010 n. 1982).

Ancor più chiaramente è stato precisato che "la distinzione tra vincoli espropriativi (o di inedificabilità) e conformativi, non discende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma dipende soltanto dai requisiti oggettivi, di natura e struttura, dei vincoli stessi. In particolare sono conformativi i vincoli inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono ed in ragione delle caratteristiche estrinseche o intrinseche o del rapporto per lo più spaziale con un'opera pubblica. Sono invece espropriativi i vincoli incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, la cui localizzazione non può coesistere con la proprietà privata" (Consiglio di Stato, Sez. IV, 23.9.2008, n. 4606).

In applicazione di tali principi il Consiglio ha ritenuto conformativi i vincoli con cui dei terreni sono stati classificati come "aree per attrezzature collettive e di uso collettivo".

Il Tar ha rilevato, per quanto attiene al caso di specie, che dal prodotto certificato di destinazione urbanistica emerge che il mappale di proprietà del ricorrente non è colpito da una destinazione finalizzata alla realizzazione di una determinata opera pubblica, bensì è compreso in un'intera zona del territorio comunale destinata ad "aree per servizi sociali ed attrezzature a livello comunale (SP)" per cui non è il singolo ed individuato bene privato ad essere inciso dalla descritta destinazione ma un'intera porzione del territorio comunale secondo quanto precisato dal Consiglio di Stato nella decisione appena riportata".

Il Tar ha altresì rilevato che nella zona in questione e quindi per l'area di proprietà del ricorrente l'edificazione non risulta affatto in toto esclusa ma, ai sensi dell'art. 28 comma 2 delle prescrizioni edilizie "in tali aree possono essere realizzati, dietro approvazione del Consiglio Comunale, da privati, enti ed associazioni di interesse pubblico, che abbiano la disponibilità dell'area, attrezzature di uso pubblico del tipo indicato nelle planimetrie di P.R.G., tramite concessione di diritto di superficie e la stipula di una convenzione che contempli le modalità di utilizzazione e gestione delle attrezzature e la concessione gratuita dell'immobile al Comune allo scadere della concessione",come del resto precisato dal Comune con la nota del 6.12.2010.

Il collegio inoltre ha rammentato che "le destinazioni a parco urbano, a parcheggio e viabilità non comportano automaticamente l'ablazione dei suoli ma consentono al contrario la realizzazione, anche da parte di privati ed in regime di economia di mercato, delle relative attrezzature destinate ad uso pubblico, con conseguente esclusione dell'obbligo dell'indennizzo per i vincoli in tal modo imposti" (Consiglio di Stato, Sez. IV, 1.10.2007, n. 5059).

Anche la Sezione si è posta sulle delineate coordinate ermeneutiche avendo chiarito che "la destinazione a parcheggio, o la destinazione a verde e/o attrezzature, costituiscono espressione del potere pubblico di conformazione dell'uso della proprietà privata alla funzione sociale a quest'ultima attribuita dalla Costituzione" (T.A.R. Piemonte, Sez. I, 26.5.2007, n. 2274).

Alla luce di quanto affermato, il Tar ha sostenuto che:

"solo i vincoli espropriativi soggiacciono all'alternativa tra indennizzo o durata predefinita mentre sfuggono ad essa i vincoli conformativi quale quello per cui è controversia".

"nel caso all'esame si è al cospetto di un vincolo conformativo della proprietà privata a fini pubblici e non di un vincolo espropriativo"

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) respingeva pertanto ricorso.